Der Schwarzmarkt für E-Zigaretten in Deutschland: Strukturen, Dynamiken und regulatorische Herausforderungen

Der Schwarzmarkt für E-Zigaretten boomt – neue Studie zeigt alarmierende Dimensionen.

Eine aktuelle Untersuchung von HG Innovation und FTI Consulting mit dem Titel „Der Schwarzmarkt für E-Zigaretten in Deutschland: Strukturen, Dynamiken und regulatorische Herausforderungen” zeigt: Zwischen 40 und 60 Prozent aller E-Zigarettenverkäufe in Deutschland stammen aus illegalen Quellen. Milliardenverluste bei Steuereinnahmen und zunehmende Risiken für Verbraucher unterstreichen den Handlungsbedarf.

Die ganze Studie findest du hier.

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass der Schwarzmarkt für E-Zigaretten in Deutschland eine große wirtschaftliche Herausforderung darstellt. Schätzungen zufolge machen illegale Produkte etwa 40 bis 60 % des Gesamtumsatzes aus. Dies führte allein im Jahr 2024 zu Verbrauchsteuerverlusten von etwa 173 Millionen bis 390 Millionen Euro. Werden entgangene Mehrwertsteuereinnahmen hinzugerechnet, verdoppeln sich die geschätzten Gesamtsteuerverluste wahrscheinlich auf über 800 Millionen Euro. Es wird erwartet, dass der Schwarzmarkt im Jahr 2025 erstmals den legalen Markt in Verkaufszahlen übertreffen und einen Umsatz von über 1,5 Milliarden Euro erzielen wird.

Die Schwarzmarktdynamik: RAT und RCT

Die Analyse des Schwarzmarktes stützt sich auf kriminologische Theorien wie die Routine Activities Theory (RAT) und die Rational Choice Theory (RCT). Gemäß RAT existiert der illegale Markt durch das Zusammentreffen dreier kritischer Elemente:

1. Motivierte Täter (Händler und Einzelhändler).
2. Geeignete Ziele (willige Konsumenten).
3. Unzureichende Aufsicht (Durchsetzungsschwächen).

1. Motivierte Täter (Händler und Einzelhändler)

Händler und Einzelhändler werden durch das robuste Marktwachstum und erhebliche Gewinnmargen motiviert. Die Hauptvorteile resultieren aus der Umgehung der Verbrauchsteuer auf E-Liquids sowie anderer Steuern wie Mehrwert- und Ertragssteuer. Darüber hinaus sparen sie Compliance-Kosten und verkaufen an minderjährige Konsumenten, da sie Altersbeschränkungen umgehen. Rationale Händler entscheiden sich für den Schwarzmarkt, wenn der erwartete Nutzen, der durch Steuerumgehung und vermiedene Kosten entsteht, die kombinierten monetären Kosten, Opportunitätskosten und sanktionsbezogenen Kosten übersteigt.

Die Händler nutzen systematisch regulatorische Asymmetrien innerhalb des EU-Binnenmarktes aus, indem sie Länder wie die Niederlande, in denen keine Verbrauchsteuern auf E-Zigaretten existieren, als Eintrittspunkt verwenden (“Market-Entrance Hopping”).

2. Geeignete Ziele (Konsumenten)

Viele Konsumenten nehmen am illegalen Markt teil, teilweise unwissentlich. Die wichtigsten Treiber für Konsumenten sind:

• Preisanreize: Der wichtigste Grund ist der erhebliche Preisunterschied, da unversteuerte E-Liquids deutlich günstiger sind als legale, versteuerte Alternativen. Beispielsweise kostet unversteuertes E-Liquid etwa 10 € pro Liter, während legal versteuertes E-Liquid bis 2026 rund 330 € kosten wird.
• Produktvielfalt und Verfügbarkeit: Illegale Produkte umgehen die Produktregulierung (wie die Begrenzung auf 2 Milliliter E-Liquid pro Einweggerät oder einen maximalen Nikotingehalt von 20 mg/ml) und bieten dadurch sogenannte “Big Puffs” mit größerem Volumen an.
• Zugänglichkeit: Schwarzmarkthändler sprechen gezielt Minderjährige an und ignorieren Alterskontrollen (Jugendschutzgesetz, JuSchG).

Illegale Produkte, meist Einweggeräte, halten oft grundlegende Sicherheits- und Gesundheitsschutzstandards nicht ein, enthalten teils unsichere Inhaltsstoffe oder Nikotinkonzentrationen über der zulässigen Grenze und tragen keine vorgeschriebene Steuerbanderole. Der Schwarzmarkt hat sich von der Fälschung bekannter Marken hin zur Etablierung eigener illegaler Marken entwickelt.

3. Unzureichende Aufsicht (Durchsetzungsschwächen)

Die aktuellen Durchsetzungsmechanismen weisen Mängel auf, die einen umfangreichen Schwarzmarktbetrieb ermöglichen. Die Herausforderungen resultieren aus:

• Ressourcen- und Kapazitätsbeschränkungen: Die deutschen Zollbehörden benötigen beispielsweise 1.200 zusätzliche Beamte allein für ausreichende Paketinspektionskapazitäten. Etwa 80 % der Unternehmen, die illegale Händler melden, erhalten keine Rückmeldung von den Behörden.
• Kompetenzbeschränkungen: Die Zollbehörden sind primär auf die Feststellung von Steuerverlusten beschränkt und haben oft Schwierigkeiten, illegale finanzielle Gewinne einzuziehen, was die Abschreckungswirkung verringert.
• Online-Durchsetzung: Die Verfolgung von Online-Shops ist schwierig, da Händler häufig aus dem Ausland operieren oder fiktive Adressen verwenden, was die Entdeckungswahrscheinlichkeit senkt.
• Fehlende EU-weite Harmonisierung: Regulatorische Unterschiede, insbesondere bei Verbrauchssteuern, werden von kriminellen Netzwerken systematisch ausgenutzt, um Produkte an unkontrollierten Eintrittspunkten in den Binnenmarkt zu bringen.

Regulatorische Ansätze und Sozialwohlfahrtsperspektive

Die Studie bewertet alternative Regulierungsansätze aus einer Sozialwohlfahrtsperspektive.

• Besteuerung: Deutschlands progressive Verbrauchsteuerstruktur generiert zwar Einnahmen, verursacht jedoch erhebliche gesellschaftliche Kosten durch Marktverzerrungen. Die hohen Steuern schaffen starke finanzielle Anreize für illegale Händler und treiben preissensible Verbraucher zu Schwarzmarktprodukten.
• Verbote und Beschränkungen: Einseitige Produkt- oder Geschmacksverbote (wie in den Niederlanden oder Quebec) führen oft zur Verlagerung des Handels in unregulierte Kanäle (z. B. illegale Online-Shops), was die Verdrängung des legalen Marktes verstärkt und die Sozialwohlfahrtsbilanz negativ beeinflusst.

Die Studie identifiziert integrierte und koordinierte Ansätze als vielversprechendere Lösungen:

• EU-weite Harmonisierung: Ein einheitlicher Regulierungsrahmen, insbesondere hinsichtlich der Verbrauchssteuern, würde die Durchsetzungseffizienz steigern und die Ausnutzung regulatorischer Unterschiede durch kriminelle Netzwerke verhindern.
• Stärkung der Durchsetzungskapazität: Die Reformstrategie „Zoll 2030“ bietet die Möglichkeit, die Durchsetzungsfähigkeiten zu verbessern und Mechanismen zur Vermögensabschöpfung zu stärken.
• Digitale Regulierung: Eine verbesserte Anwendung des EU-Gesetzes über digitale Dienste (DSA) und des E-Commerce-Aktionsplans soll illegale Werbung und den Verkauf über Online-Plattformen eindämmen.
• Öffentliche Aufklärung: Gezielte Aufklärungskampagnen, die sowohl die Gesundheitsrisiken unregulierter Produkte als auch die rechtlichen und gesellschaftlichen Konsequenzen des illegalen Handels hervorheben, können das Verbraucherbewusstsein verbessern und die Nachfrage nach Schwarzmarktprodukten reduzieren.

Fazit: Die effektive Eindämmung des illegalen E-Zigarettenmarktes erfordert ein tiefes Verständnis der Wechselwirkungen zwischen wirtschaftlichen Anreizen, Verbraucherverhalten und unzureichenden Durchsetzungskapazitäten. Statt einseitiger Maßnahmen werden integrierte Ansätze empfohlen, die auf regulatorische Harmonisierung, gezielte Aufklärung und optimierte Durchsetzungskoordination setzen.